Por que os recursos do pré-sal estão frustrando o setor da educação

Em setembro de 2013, a presidente Dilma Rousseff assinou a lei que destina a maior parte dos recursos dos royalties do pré-sal à educação num momento de grandes expectativas: a economia brasileira ainda vivia tempos de otimismo e o petróleo era cotado internacionalmente a US$ 110 o barril.

A lei determinou que 75% dos royalties do petróleo e 50% do chamado Fundo Social do Pré-Sal sejam destinados à educação - uma espécie de poupança feita com parte dos recursos originários da exploração petrolífera do país, paga ao Estado brasileiro pelas empresas que exploram esse recurso.

Na ocasião, o ministro da Educação, Aloizio Mercadante, declarou que os royalties trariam a receita "mais promissora do Estado brasileiro". E Dilma lembrou que se tratava de "darmos um salto de qualidade de ensino no Brasil e em todas as atividades, da criação científica até a economia".

Passados pouco mais de dois anos, porém, o cenário é bem menos otimista: o preço internacional do petróleo vem despencando e, nesta segunda-feira, o barril foi cotado a US$ 28, valor mais baixo em 12 anos.

Isso significa que, a cada barril extraído, será substancialmente menor a receita de royalties obtida pelo governo brasileiro.

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Segundo cálculos feitos até setembro pela consultoria legislativa da Câmara dos Deputados, de uma previsão orçamentária inicial de R$ 6 bilhões vindos de royalties para a educação, o país havia conseguido aplicar apenas 15% desse valor em 2015.

E, ainda que a exploração do pré-sal tenha registrado alta no ano passado e o dinheiro resultante disso já esteja pingando na conta do Ministério da Educação (MEC), municípios brasileiros dizem ter tido suas expectativas frustradas, alegando que os recursos estão ficando com o ministério para suas despesas correntes e não estão chegando à ponta final da cadeia.

Os municípios se queixam também que, por conta da crise econômica, os repasses do MEC estão atrasados, dificultando investimentos no setor.

Para complicar, uma pendência judicial contribui para a incerteza quanto aos royalties: uma liminar do Supremo Tribunal Federal mantém em suspenso a distribuição dos recursos nos termos definidos pela lei de 2013.

A ação, que não tem data para ser analisada em caráter definitivo, foi solicitada pelo governo do Rio de Janeiro, Estado produtor de petróleo, que questiona a distribuição dos royalties para os Estados não-produtores.

Nesse cenário, como ficam as chances de o dinheiro da exploração do petróleo poder de fato mudar o panorama orçamentário da educação brasileira, como se esperava em 2013?

Orçamento e expectativas

Levantamento de Paulo César Ribeiro Lima, consultor da Câmara dos Deputados para temas minerais e energéticos, calcula que, apesar de no início de 2015 o orçamento ter previsto R$ 6 bilhões vindos dos royalties e R$ 4,1 bilhões terem sido empenhados (ou seja, prometidos) pelo governo federal até setembro, apenas R$ 872,5 milhões dessa fonte foram efetivamente gastos pelo ministério.

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Para Ribeiro Lima, a previsão orçamentária nasceu alta porque ainda tinha como base o preço do petróleo ainda no patamar mais elevado.

E os municípios brasileiros, que costumam arcar com grande parte dos gastos educacionais – nas escolas de ensino primário e fundamental -, se queixam de que seus custos aumentaram, sem que as receitas petrolíferas tenham chegado para socorrê-los.

"Os royalties foram anunciados como um recurso adicional, (...) mas não temos respostas sobre como eles serão distribuídos para Estados e municípios", diz Alessio Costa Lima, presidente da União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação (Undime).

Segundo representantes da entidade, havia uma "expectativa gigante" das prefeituras quanto à entrada de novos recursos na educação, "mas o cenário neste momento não é nada animador".

"A prioridade desse dinheiro não está sendo a educação básica, como prevê a lei", queixa-se Daniel Cara, coordenador da Campanha Nacional Pelo Direito à Educação. "O recurso tem entrado no orçamento do Ministério da Educação e está sendo usado para gastos correntes."

Para Cara, o fato de o Fundo Social do Pré-Sal não ter sido plenamente regulamentado abre brechas para que os recursos não sejam aplicados necessariamente nas áreas mais importantes. "A lei de 2013 é razoavelmente vaga para permitir isso."

O MEC informou à reportagem que a expectativa para 2016, no Projeto de Lei Orçamentária Anual, é de que os royalties rendam R$ 4,4 bilhões à União, mas essa previsão foi feita com base no preço do petróleo entre US$ 53 a US$ 60.

E a previsão do ministério é de os repasses de parte dos recursos arrecadados com o petróleo só comecem a chegar aos estados e municípios a partir de 2020.

Otimismo frustrado

A lei do pré-sal "gerou um clima de muito otimismo" nos agentes educacionais quando foi aprovada, em 2013, diz à BBC Brasil Alejandra Meraz Velasco, coordenadora-geral do movimento Todos Pela Educação.

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"Mas as expectativas de extração já mostravam que o dinheiro seria insuficiente para cumprir os gastos estipulados no Plano Nacional de Educação. Outra questão é que o petróleo é um recurso não renovável, portanto não pode ser considerado uma fonte permanente de recursos à educação."

Tanto Velasco quanto o professor Naércio Menezes Filho, coordenador do Centro de Políticas Públicas do Insper, dizem que mais recursos são importantes para o Brasil melhorar seu desempenho na educação, mas alertam que, mais do que contar com novas fontes de receita, o país precisa gerir com eficiência os recursos já existentes.

"Em municípios exploradores de petróleo que já recebiam receitas extraordinárias de royalties não houve (historicamente) avanço na qualidade da educação", diz Menezes.

"Não é só uma questão de gastar mais, mas de melhorar a gestão dos recursos, (por exemplo) criando incentivos para os professores serem mais eficientes. Se a produtividade não melhorar, esse dinheiro acaba desperdiçado."

Em seu estudo, o consultor legislativo Paulo César Ribeiro Lima diz acreditar que o pré-sal tem se mostrado "um sucesso" do ponto de vista empresarial, mas é uma "oportunidade perdida para, de fato, ser o indutor de uma profunda transformação social no Brasil, principalmente nas áreas de educação e saúde".

Ele opina que a lei de concessão das reservas petrolíferas prevê uma baixa participação governamental direta nas receitas, ou seja, que o Estado brasileiro ganha menos do que poderia com esse recurso natural. E que, somado a disso, o dinheiro é mal distribuído.

Ainda assim, Ribeiro Lima mantém um grau de otimismo. Suas previsões, de junho do ano passado, davam conta de uma receita petrolífera de R$ 22,4 bilhões à educação e à saúde em 2030. No atual ritmo de preços do petróleo, essa previsão se mantém?

"Pode se manter. O pré-sal ainda é um tesouro e vai produzir. O momento é ruim, mas o preço do petróleo pode subir."