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Fechamento de agência marca o fim de uma era nos EUA

A OTS, que regulava as cooperativas de crédito imobiliário, é sepultada pelo pacote financeiro e leva com ela toda uma indústria

The New York Times |

AP Photo/Jae C. Hong
O presidente Barack Obama deve sancionar a reforma financeira nesta semana
O Congresso cria agências federais, as expande, às vezes muda seus nomes ou as supervisiona. Mas quase nunca se livra delas. Assim, talvez o mais marcante ponto da reforma financeira que os Democratas devem enviar ao presidente Barack Obama na próxima semana seja a diretiva de encerrar as atividades da Agência de Supervisão de Instituições de Poupança (OTS, na sigla em inglês).

A decisão é particularmente marcante porque vai na contramão de uma reforma financeira voltada à expansão da regulação federal, e porque não teve nenhuma oposição efetiva, a não ser a que foi obrigatoriamente exercida pelos gestores veteranos da agência.

A explicação oficial é que a agência falhou no controle dos “agentes de poupança”, os especialistas em crédito imobiliário mais conhecidos como cooperativas de poupança e empréstimo. A verdade que não foi dita é que a agência está sendo sepultada com toda uma indústria. A luta desesperada dessas cooperativas para competir com bancos e outros financiadores chega ao fim após espasmos de agonia que duraram três décadas e ajudaram a desencadear duas grandes crises financeiras, na década de 80 e em 2008.

As maiores cooperativas de poupança e empréstimo foram à bancarrota ou foram vendidas para se salvarem durante a crise mais recente. Entre elas estão Washington Mutual, IndyMac and Countrywide Financial. O que sobra de uma indústria que um dia se chamou empréstimo hipotecário são centenas de pequenas instituições espalhadas pelo país.

Assim que o presidente Barack Obama transformar em a reforma financeira aprovada pelo Senado na última quinta-feira, o governo terá 18 meses para distribuir o trabalho da agência e seus mil funcionários entre outras agências reguladoras.

Morte sem lamentos

“A hora dela chegou e não devemos lamentar seu passamento”, disse William Longbrake, executivo de longa data da indústria que agora atua na escola de negócios da Universidade de Maryland. “Será cada vez mais difícil dizer que existe uma real indústria de empréstimo hipotecário”.

Na década de 80, a indústria ainda tinha amigos suficientes no Congresso para preservar a sua reguladora, que então, após a crise de poupança e empréstimo, se chamava Conselho Bancário Federal de Empréstimo Habitacional.

Lawrence D. Kaplan, empregado do órgão, lembra-se de sair com seus colegas para ver o presidente George H. W. Bush anunciar que aquela agência seria fechada para ser substituída pela Agência de Supervisão de Instituições de Poupança. Ele se recorda de retornar ao escritório e notar que gerentes já tinham uma nova identificação na porta da frente. Ele também recorda que quase mais nada mudou.

Mais uma vez o Congresso escolheu considerar as associações de poupança e empréstimo como uma categoria à parte das instituições financeiras. Mas Kaplan disse que alocar os remanescentes da indústria sob a supervisão dos reguladores dos bancos criou um caminho escorregadio para a assimilação das mudanças.

“Haverá uma homogeneização”, disse Kaplan, hoje advogado do escritório Paul Hastings. “Não haverá mais necessidade de enquadrar os agentes de poupança”.

Época de ouro

O boom ocorrido no mercado imobiliário após a Segunda Guerra Mundial foi a era de ouro para o mercado das cooperativas de poupança e empréstimo graças à combinação de tranquilidade econômica e proteções legais que mantiveram os bancos e outras instituições de crédito afastadas dos empréstimos hipotecários.

A indústria está lutando para voltar à luz desde então. Os mercados financeiros foram gradativamente desregulados e as taxas de juros começaram a gangorra de altas e baixas. A competição era uma via de mão dupla, mas quando as cooperativas de poupança e empréstimo mergulharam como bancos comerciais na década de 80, o resultado foi uma crise que ceifou mais de 700 instituições.

No fim da década de 90, a consolidação havia produzido uma geração de instituições gigantescas, como a Washington Mutual, que deu a entender que poderia atingir o grau de escala e sofisticação característico de grandes bancos e empresas de hipotecas.

Se a primeira era de ouro foi definida pela regulação protetora, esse novo boom foi definido pela liberdade para emprestar dinheiro para quase todo mundo.

Representantes da agência se dedicaram a uma política de desregulamentação, argumentando que os agentes de empréstimo estava mais bem equipados para determinar seus próprios limites. Esses profissionais orientaram os empregados a tratar as cooperativas de poupança e empréstimo como “clientes”.

Sem intromissão do governo

“Nosso objetivo é permitir que os agentes de poupança operem com ampla liberdade da intrusão regulatória”, disse James E. Gilleran, então diretor da agência, durante um discurso em Washingon, em 2004.

John M. Reich, sucessor de Gilleran, enviou um e-mail a um conhecido em maio de 2007 para dizer que precisava cancelar o almoço que haviam combinado para que pudesse se encontrar com Kerry K. Killinger, presidente da Washington Mutual. “Ele é meu maior cliente”, escreveu Reich.

As empresas de financiamento devolveram o abraço. A Countrywide moveu-se sob a supervisão da agência. Lehman Brothers e Merrill Lynch criaram subsidiárias de poupança e empréstimo. Na American International Group (AIG), os gestores de recursos que apostaram em papéis atrelados a empréstimos hipotecários – que acabariam por levar a empresa a naufragar – trabalhavam em uma unidade que era regulada pela Agência de Supervisão de Instituições de Poupança.

A agência também adotou uma medida generalizada de abraçar inovações da indústria, incluindo algumas de risco máximo.

O Option ARM, por exemplo, funcionava como um cartão de crédito. Os tomadores de empréstimo poderiam pagar menos do que a fatura todo mês, e o restante simplesmente era adicionado ao empréstimo, com juros, até que o total atingisse um limite pré-determinado.

Sem comprovação de renda

Além disso, os credores nem muitas vezes não pediam que o tomador provasse que podia arcar com o total mensal do pagamento. Um formulário da IndyMac alertava os tomadores de empréstimo para não informarem sua renda.

Quando outros reguladores começaram a manifestar preocupação, membros da OTS lutaram para postergar uma regra que checava se os tomadores podiam pagar a conta do mês. Tempos depois, a apresentação de um investidor mostrou que, na Countrywide, essa postergação permitiu uma oferta adicional de US$ 138 bilhões em empréstimos. “Olhando para trás, eu me arrependo disso,” disse Reich a um comitê do Senado, em abril.

E a agência falhou na tentativa de fazer com que as poupanças e empréstimos obedecessem um limite adequado de reservas que pudesse absorver perdas. À medida que os tomadores de empréstimo davam um calote, a indústria implodia.

O Bank of America absorveu a Countrywide. O Wachovia comprou a Golden West, a segunda maior cooperativa de poupança e empréstimo, apenas para ver que também ela não podia sobreviver. A maior, a Washington Mutual, tornou-se a maior instituição financeira a quebrar na história americana.

A agência fiscalizava 863 cooperativas de poupança e empréstimo, com ativos totais de quase US$ 1,5 trilhão no começo de 2006. No fim do último mês de março, o total havia caído para 757, com ativos de US$ 950 bilhões, o que refletiu a perda desproporcional das maiores instituições.

Empregados remanejados

A reforma financeira prevê que os mil empregados da agência não podem ser dispensados por quatro anos. A maioria deles será removida para a Agência de Controle da Moeda, que supervisiona bancos nacionais.

James R. Barth, ex-economista-chefe da Agência de Supervisão de Instituições de Poupança, disse que uma nova administração faria uma enorme diferença. Muitas investigações descobriram que os funcionários da agência camuflavam problemas em cooperativas, inclusive da Washington Mutual, para que fossem depois fossem revistas pelos supervisores.

“O problema não eram as pessoas dos níveis mais baixos, mas os líderes”, disse Barth, agora residente sênior do Milken Institute. “Nós todos conhecemos a história da Apple e de Steve Jobs. Poucas pessoas no topo podem fazer uma grande diferença”.

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